2015/11/13

«Un puente al desarrollo con equidad»




Lucio Castro (*). Mercado



«Actualmente, cerca de la mitad de la población argentina no tiene acceso a servicios cloacales y más de 15% no accede a la red de agua potable en sus hogares. El desbalance energético alcanzó un récord histórico de más de US$ $6.000 millones, y los subsidios al transporte y la energía ascienden a alrededor de 5% del producto. Una de cada diez llamadas de telefonía móvil no puede ser completada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la velocidad de la banda ancha de Internet es casi 40% más lenta que en países líderes de América latina.

»En la próxima década, la Argentina enfrenta un desafío de magnitud histórica: cerrar la brecha de infraestructura. Redes de transporte deficientes, una situación crítica en el sector energético, una cobertura deficiente de servicios de agua y sanidad y un sistema de telecomunicaciones ineficiente demandan una estrategia decidida de reforma e inversión masiva en el sector.

»Hacia el futuro, el aumento del movimiento de cargas, la explotación de los recursos energéticos no convencionales y el incremento de la tasa de motorización implicarán mayores demandas sobre la red de transporte. El crecimiento económico y, en particular, la suba de los ingresos promedio tendrán también impactos directos sobre la energía y las redes de telecomunicaciones. Los cambios poblacionales pondrán mayores exigencias sobre la infraestructura urbana, en particular asociadas con la cobertura de las redes domiciliarias de agua potable y servicios cloacales.

»En este contexto, es clave adoptar cuatro lineamientos de política para contribuir a cerrar la brecha de infraestructura en el marco de una estrategia de crecimiento con equidad para la Argentina: reconstruir la capacidad del Estado, recomponer el marco normativo y normalizar los entes reguladores; duplicar los niveles de inversión; implementar una estrategia diversificada de financiamiento y alinear gradualmente precios y tarifas con los costos operativos y adoptar esquemas de tarifas sociales.



»Consensos y políticas de Estado

»La naturaleza de la inversión en infraestructura, de largo plazo y riesgos elevados, requiere consensos políticos y sociales que permitan aplicar políticas de Estado, esenciales para facilitar la inversión pública y estimular la inversión privada.

»Una infraestructura adecuada es la columna vertebral de una economía próspera. Avanzar en este sentido debe formar parte de un modelo de desarrollo integral nacional que trascienda a un partido o Gobierno.

»La evidencia internacional indica que la inversión en infraestructura tiene un impacto positivo sobre el crecimiento con equidad. Por un lado, con tribuye a una mayor cohesión social, calidad de vida y responsabilidad ambiental. Por el otro, el desarrollo de redes de infraestructura eficientes posibilita una mejor conectividad y mayor productividad.

»A pesar de su importancia, la inversión en infraestructura experimentó recientemente una tendencia decreciente en la Argentina. Mientras que la inversión alcanzó en promedio casi 6% del producto en los años 90, no logró superar 3% en la primera década del siglo 21. De hecho, la Argentina invierte menos que otros países de menor desarrollo relativo de América latina, como Perú, en relación con el producto.

»Más allá de los niveles, la inversión en infraestructura exhibe un sesgo marcado hacia la red vial. Entre 2003 y 2013, alrededor de 80% de la inversión pública tuvo como destino el sistema de caminos y carreteras nacionales. En contraste, la red de ferrocarriles recibió menos de 1% del esfuerzo de inversión del sector público nacional. Además, el grueso de la inversión pública se dirigió a la construcción y repavimentación vial, con una proporción ínfima de los recursos destinada al mantenimiento.

»Por otro lado, la participación del sector privado como porcentaje del PIB en la inversión en infraestructura cayó casi ocho veces en relación con la década pasada, en contraste con otros países de la región, donde explica al menos un tercio del esfuerzo inversor. Esta caída de la inversión privada se explica por un contexto de tarifas y precios congelados, un marco regulatorio confuso y volátil, capacidades institucionales débiles, dificultades para atraer inversión extranjera directa, un mercado de capitales local subdesarrollado y un clima de negocios adverso. La tarifa media del transporte público en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), ajustada por inflación, es casi 45% más baja que en las principales metrópolis latinoamericanas. En el caso de la energía, el precio doméstico del petróleo y sus derivados y del gas se ubicó en promedio 33% y casi 80% por debajo del precio de importación, respectivamente. Por su parte, las tarifas eléctricas se ubicaron 54% por debajo de las tarifas de referencia internacionales entre 2003 y 2013.

»La brecha de ingresos del sector privado generada por el congelamiento de precios y tarifario fue compensada por el Gobierno nacional con subsidios masivos, con un impacto fiscal cercano a 6% del PIB y un marcado sesgo regresivo: mientras que el 20% más rico de la población recibe un tercio de los subsidios, el 10% más pobre solo recibe alrededor del 13%.

»A pesar de la concreción de algunos proyectos específicos relevantes, como el Plan Federal de Transporte Eléctrico, el reinicio de las obras en la central Atucha II y la finalización de la represa hidroeléctrica de Yacyretá, la inversión pública no alcanzó a compensar la reducción de la iniciativa privada, en particular a partir de 2010, en paralelo con el deterioro de la situación fiscal del Gobierno nacional. Así, la inversión fue insuficiente para reemplazar el deterioro de la infraestructura existente y ampliar el stock.

»Más allá de los problemas con el "hardware" de la inversión física, la Argentina enfrenta también graves falencias en el "software" del Estado. No existen mecanismos institucionalizados de planificación de largo plazo, y hay una baja capacidad de control y fiscalización del desempeño privado. Además, hay un elevado nivel de incertidumbre regulatoria y volatilidad normativa, y existen deficiencias en el ciclo de selección, ejecución y evaluación de proyectos.



»2016 con enormes carencias

»Como resultado de estos problemas con el "software" y el "hardware" de la infraestructura, el 2016 encontrará a la Argentina con enormes carencias y un notorio deterioro del desempeño de la energía, el transporte, el agua y la sanidad, y las telecomunicaciones.



»La energía, de la crisis sectorial a los desbalances macroeconómicos

»El sector energético juega un rol estratégico en las posibilidades de crecimiento con equidad de la Argentina. El precio de la energía impacta sobre la capacidad de compra de las familias y la competitividad de las empresas, y determina en gran medida las perspectivas de crecimiento y reducción de la pobreza y la inequidad. A mediano plazo, la disponibilidad de energía sustentable a precios adecuados impacta sobre la canasta de productos que produce el país y, por lo tanto, en sus posibilidades de transformación estructural y adaptación al cambio climático. A pesar de su importancia estratégica, en la última década la política energética estuvo signada por errores de política, precios bajos y una confusión regulatoria y jurisdiccional que provocaron una crisis sectorial con impactos negativos sobre los principales equilibrios macroeconómicos. Además, la nacionalización parcial de YPF abrió un debate sobre el modelo de gestión y el rol en el mercado energético de una empresa estatal de energía.

»Por su impacto en el consumo primario energético (cerca de 90%), la Argentina depende significativamente de los hidrocarburos. Entre 2003 y 2013, los precios domésticos de los hidrocarburos y sus derivados se ubicaron alrededor de 55% por debajo de los precios de importación. Junto con la caída en la productividad de los yacimientos existentes y la ausencia de nuevos descubrimientos importantes, la divergencia entre los precios locales e internacionales generó una caída de 23% de la producción de petróleo y un estancamiento de la producción de gas.

»Esta contracción de la oferta fue compensada con importaciones de magnitud y costo crecientes, lo que generó a partir de 2010 un déficit de la hasta entonces superavitaria balanza comercial energética. A su vez, la pérdida del autoabastecimiento energético afectó a los equilibrios macroeconómicos "gemelos" externo y fiscal.

»Por un lado, la balanza energética ?que alcanzó en 2013 un déficit histórico de más de US$ 6.000 millones? tiene una incidencia decisiva sobre el balance de las cuentas externas. Por el otro, los subsidios a la energía, destinados a financiar la brecha entre los precios locales e internacionales, representan en la actualidad más de 60% del gasto total en subsidios económicos o el 3,5% del PIB; y explican dos tercios del déficit fiscal del Estado nacional.

»En el caso de la energía eléctrica, las restricciones de la oferta y la descapitalización sectorial provocaron problemas con la seguridad del suministro y limitaciones para expandir la red, en relación con el crecimiento de una demanda impulsada por el crecimiento económico y exacerbada por el congelamiento tarifario.

»La realización de algunas inversiones importantes como la central nuclear Atucha I y la finalización de la represa hidroeléctrica de Yacyretá y las centrales térmicas de Campana y Timbues no lograron revertir la crisis energética. Además, la inversión pública estuvo dirigida a resolver cuellos de botella y problemáticas puntuales, en lugar de estar guiada por una estrategia orientada a la diversificación y sustentabilidad de la matriz energética en el largo plazo.

»Como resultado de esta falta de estrategia sustentable de diversificación energética, todo indica que la Argentina continuará presentando, en el mediano plazo, una marcada dependencia del gas y el petróleo. En ese contexto, la posibilidad de explotar los recursos hidrocarburíferos no convencionales abre impensadas oportunidades y retos para el desarrollo argentino.

»Según datos de 2012 de la Agencia Internacional de Energía, la Argentina es el tercer país en recursos de gas y el quinto en petróleo no convencional del mundo, con un potencial de 26.000 millones de barriles de petróleo y 802 trillones de pies cúbicos de gas, concentrado principalmente en Vaca Muerta (Neuquén). Con un adecuado marco legal y una buena gestión, un proceso masivo de inversiones puede convertir esos recursos en reservas y producción que aseguren el abastecimiento competitivo de energía para el país.



»Transporte: redes congestionadas

»El transporte tiene un peso determinante sobre la competitividad empresarial, integra mercados y condiciona la accesibilidad de los hogares. En suma, un sistema de transporte moderno y eficiente se traduce en una economía más competitiva, una sociedad más cohesionada y equitativa, y un espacio territorial más integrado.

»En la última década, el movimiento de cargas y de pasajeros aumentó notablemente en la Argentina, y generó una congestión creciente en nodos y tramos críticos de la red de transporte de cargas y de pasajeros. Sin embargo, la respuesta en la oferta fue débil y sin políticas sectoriales de largo plazo.

»Por un lado, el desempeño logístico de cargas argentino experimentó un marcado deterioro en relación con el resto de América latina: los costos logísticos ajustados por inflación aumentaron 40% entre 2003 y 2014. En este contexto, la matriz de cargas muestra un excesivo predominio del transporte automotor: más de 90% de la carga es transportada por camión. El transporte de cargas tiene también una marcada concentración en tramos críticos de la red vial y nodos de salida. Por ejemplo, más de 80% de la carga exportada sale por los puertos de Rosario.

»Asimismo, alrededor de 65% de la red nacional, 75% de la provincial y casi toda la red municipal de caminos están sin pavimentar. Además, la red pavimentada carece de dobles banquinas asfaltadas, medidas de seguridad adecuadas y accesos eficientes y funcionales a los puertos.

»Por otro lado, el congelamiento tarifario y un marco regulatorio débil generaron una caída de la oferta, calidad, confort y seguridad en el transporte urbano de pasajeros, principalmente en la red de ferrocarriles suburbanos. Ajustadas por inflación, las tarifas promedio del transporte público de pasajeros del AMBA cayeron 40% desde 2003. La brecha entre los costos operativos y la tarifa fue cubierta por subsidios generalizados a la demanda, con un creciente y significativo impacto fiscal, de alrededor de un punto y medio del producto en la actualidad.

»Este marco de incentivos tuvo un impacto negativo sobre el mantenimiento y posibilidades de expansión de la red vial y, en particular, de la red ferroviaria. Entre 2003 y 2011, la inversión en la red de ferrocarriles del AMBA solo alcanzó para cubrir 10% de la depreciación del stock de capital. Al mismo tiempo, el sistema ferroviario solo recibió 1% de la inversión pública de la última década, si bien es el destino de alrededor de 35% las inversiones de los proyectos en ejecución.

»El deterioro del transporte público, en un contexto de expansión económica, promovió un aumento significativo de los viajes en transporte privado automotor. Además de la mayor congestión de la red vial, el impulso de la motorización tiene impactos directos sobre la demanda energética y las emisiones de carbono. De hecho, el transporte automotor explica más de 30% del consumo de energía en la Argentina y más de 60% del consumo de diesel y gasoil.



»Agua potable y servicios sanitarios

»El acceso a agua potable y servicios sanitarios afecta la calidad de vida y las posibilidades de crecimiento con equidad. Una mayor cobertura y una mejor calidad del servicio de agua y sanidad están asociadas con menores tasas de mortalidad, menores costos hospitalarios vinculados con enfermedades infecciosas y una mayor productividad de la fuerza laboral por el aumento en la cantidad de días trabajados.

»Sin embargo, en la Argentina la cobertura de servicios de agua potable, cloacas y saneamiento se mantiene prácticamente estancada desde 2001. Solo cinco provincias (Santiago del Estero, San Luis, Entre Ríos, Corrientes y Córdoba) ampliaron el acceso a este servicio esencial. Como resultado, 16% de los hogares argentinos no tiene acceso a agua potable y casi la mitad (46%) no accede a servicios cloacales domiciliarios.

»El estancamiento de la cobertura ocurrió en el marco de un proceso de recentralización parcial de la gestión del servicio por parte del Estado nacional, iniciado en 2004. Desde entonces, el gasto en el sector aumentó de forma marcada, como resultado del aumento de los costos operativos y la concreción de algunas obras de infraestructura. Desde 2005, el gasto consolidado aumentó casi 4 veces y el presupuesto del ente regulador se multiplicó por seis. Sin embargo, este esfuerzo presupuestario fue insuficiente para cubrir la incorporación de más de 1,9 millones de hogares a la red de agua y 5,7 millones de hogares a la red cloacal entre 2001 y 2010.

»La complejidad del sector de agua y sanidad en la Argentina radica en la extrema heterogeneidad de los sistemas de potabilización y redes de distribución provinciales. Más de 70% de la inversión es realizada por empresas privadas o públicas subnacionales. Así, mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires presenta una cobertura universal, más de la mitad de los hogares en la provincia de Buenos Aires carecen de servicios cloacales domiciliarios.

»El problema se acentúa por la ausencia de información actualizada y confiable sobre la demanda de agua potable. De hecho, solo entre 10% y 30% del consumo de agua en la Argentina está medido. Como resultado, nuestro país exhibe niveles elevados de ineficiencia en el uso del agua. Por ejemplo, según la Organización Mundial de la Salud, mientras que el habitante promedio de la ciudad de Buenos Aires consume alrededor de 500 litros diarios de agua, el consumo per cápita en Bogotá o San Pablo es inferior a los 150 litros por día.



La complejidad del sector de agua y sanidad en la Argentina radica en la extrema heterogeneidad de los sistemas de potabilización y redes de distribución provinciales. Más de 70% de la inversión es realizada por empresas privadas o públicas subnacionales. Así, mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires presenta una cobertura universal, más de la mitad de los hogares en la provincia de Buenos Aires carecen de servicios cloacales domiciliarios.

»Telecomunicaciones

»La Argentina presenta niveles de inversión insuficientes en la red de telecomunicaciones. De hecho, el país invierte tres veces menos que el promedio de los países líderes de América latina y cinco veces menos que las economías de OCDE.

»Si bien la Argentina tiene una de las tasas de penetración de telefonía móvil más elevadas de la región, el funcionamiento de la red presenta problemas de congestión. Por ejemplo, una auditoría reciente de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) determinó que 3 de cada 10 llamadas realizadas por teléfono celular en el centro de la ciudad de Buenos Aires no pueden ser completadas. Estos problemas surgen de insuficiencias regulatorias y deficiencias de coordinación interjurisdiccional, especialmente ligadas con la instalación de antenas y otros equipos de transmisión.

»Al mismo tiempo, los servicios de banda ancha de internet tienen los costos más elevados de América latina. Como resultado, solo 32% de los hogares accede al servicio de banda ancha fija y solo 24% al servicio de banda ancha móvil. Además, el acceso internacional a Internet es diez veces más lento que en los países de la OCDE y la velocidad de la banda ancha de internet es la mitad que en ese grupo de países.

»La causa principal detrás de esta situación de atraso relativo es un mercado concentrado en un número reducido de operadores con bajos niveles de competencia, en particular en segmentos cruciales como la provisión de servicios de Internet de banda ancha móvil. Otro determinante es la demora en la autorización de licencias de operación de servicios de transmisión de datos móviles, como 3G y 4G.



»Políticas para seguir construyendo

»En la última década, el Gobierno nacional implementó algunas iniciativas de mejora de la infraestructura, en particular en la red vial y, en menor medida, en el sistema de generación y distribución eléctrica. Si bien apuntaron a resolver urgencias acuciantes y problemas puntuales, estas iniciativas no fueron capaces de cerrar la brecha de la Argentina y carecieron de una perspectiva integral, federal y prospectiva del sector de infraestructura económica. Entre las obras destacadas sobre las cuales el próximo Gobierno podría seguir construyendo, se encuentran la ampliación de la red de transporte eléctrico a nivel nacional, y la finalización de la central nuclear Atucha II y la represa hidroeléctrica de Yacyretá.

»Por otro lado, el sector público nacional completó también algunas obras importantes en marcha desde 2004, como el Paso de Jama, el Puente Rosario?Victoria, la ruta 81 en Formosa y la ruta 9 entre Rosario y Córdoba. También expandió la modalidad plurianual de contratación, que generó impactos positivos en la conservación de algunos tramos de la red de autopistas nacionales.



»Debates y consensos internacionales

»Emerge en forma creciente un consenso a escala internacional acerca de la necesidad de esquemas de gestión integrados de las redes de infraestructura como parte de estrategias nacionales de desarrollo con equidad. Estos esquemas de gestión deben incorporar criterios de seguridad, calidad y eficiencia, y combinarse con un marco regulatorio adecuado y esquemas de cooperación entre distintos sectores del Gobierno. A su vez, deben contemplar la necesidad de diseñar mecanismos de financiamiento capaces de atraer y capturar inversiones que permitan desarrollar los planes y lineamientos establecidos.

»Una tendencia reciente en materia regulatoria es una mayor participación del Estado, que promueva y asegure la transparencia y cumplimiento de los contratos. Como marco general, el Estado deberá proveer garantías para disminuir los riesgos políticos asociados con la provisión de infraestructura y los contratos de largo plazo.

»Por ejemplo, en 2008 Australia lanzó una estrategia de infraestructura integral y transversal, alineada con los objetivos generales del Gobierno. Creó una entidad llamada Infrastructure Australia, como órgano asesor y ejecutivo para fortalecer la calidad de la infraestructura. La entidad está compuesta por 11 miembros del sector público, la academia y el sector privado, y reporta regularmente al Consejo del Gobierno australiano.

»Infrastructure Australia asesora tanto al Gobierno federal y a los Gobiernos subnacionales como a inversores y operadores; además, organiza grupos de trabajo de manera interestatal e interministerial, y realiza diagnósticos de cada una de las siete prioridades definidas, y auditorías de proyectos y listas de proyectos de inversión a escala nacional.

»También despliega políticas para asociaciones público-privadas y administra un fondo nacional de infraestructura con recursos extraordinarios proveniente de las exportaciones de productos primarios. Por último, administra un fondo de incentivos fiscales para fomentar la inversión privada en infraestructura.

»La revisión de experiencias de países que avanzaron en soluciones a la problemática de una infraestructura insuficiente y de baja calidad contribuye a elaborar propuestas y elementos analíticos para tomar decisiones y reformular de políticas que fomenten la productividad y el desarrollo económico sustentable.

»En la última década, América latina desarrolló una meritoria experiencia de planificación y construcción institucional en cuanto a infraestructura. Por ejemplo, Brasil definió un plan estratégico de infraestructura sobre la base de una visión de largo plazo de la estrategia de desarrollo nacional. En función de la visión, definió ejes y regiones de crecimiento para asegurar dos objetivos: la inserción eficaz en la economía mundial y la integración territorial.

»Por su parte, Colombia desarrolló la Política Nacional de Logística (PNL). La PNL surgió de un proceso de diálogo y planeamiento de políticas con la participación de los sectores públicos y privados y la sociedad civil. El Plan determina plazos de ejecución estructurados alrededor de planes de acción con medidas específicas a realizar por los distintos niveles de Gobierno.

»Fuera de la región, un caso destacable es Corea del Sur. Corea estableció un Plan Nacional de Logística y una Ley Nacional de Logística para resolver los problemas de articulación e integración en el interior del Gobierno, como la congruencia de las políticas y leyes sectoriales involucradas. El plan nacional prevalece sobre cualquier otro plan sectorial, y toda política debe tener una coherencia funcional y un efecto sinérgico con la política nacional.

»Además, Corea estableció un Comité Nacional de Logística, que analiza y decide las políticas nacionales, habilitando la participación de los distintos actores involucrados. Uno de los aspectos más notables de la experiencia coreana es la creación de una Base de Datos Nacional, en contraste con el enfoque tradicional de sistemas de información controlados sectorialmente.



»Estrategias diversificadas para financiar

»Las políticas de inversión en infraestructura requieren asegurar fuentes de financiamiento adecuadas y sólidas. Los sectores público y privado por separado no pueden asegurar la calidad y los recursos suficientes para cubrir las necesidades de inversión. De hecho, las inversiones en infraestructura suelen combinar financiamiento público y privado, por lo que es importante evaluar previamente los roles de cada sector según las externalidades y riesgos asociados con cada proyecto.

»Existen distintos tipos de arreglos entre el sector privado y público, con distintos tipos de riesgo y rendimiento para cada sector. Esta figura presentó su mayor desarrollo en el Reino Unido y sirve como herramienta para facilitar la participación del sector privado en diferentes etapas de ejecución de proyectos de infraestructura, en asociación con el Gobierno.

»Entre los vehículos de financiamiento innovadores, México es pionero en el uso de la bursatilización y el apalancamiento. La bursatilización es un mecanismo mediante el cual los activos y derechos de flujos sobre bienes son transferidos a un vehículo de propósito específico (VEP), como un fideicomiso o sociedad. Este VEP puede emitir deuda y acciones. En el caso de México, una empresa estatal emitió un bono municipal respaldado por flujos futuros provenientes de la recaudación de cuotas de la carretera estatal Vía Atlixcáyotl. Con esos ingresos, la empresa financió la construcción de una nueva carretera en el mismo Estado. El acuerdo fue estructurado por medio de la creación de un vehículo especial (SPV), que se utilizó para emitir bonos municipales y gestionar los flujos de efectivo de la estructura.

»Entre los ejemplos de buenas prácticas regionales de acuerdos público-privados, el gobierno de Ecuador realizó una licitación pública a través de la cual otorgó a la empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG) la administración, operación, rehabilitación y ampliación de la distribución del agua potable, alcantarillado y sistemas de drenaje para el Cantón de Guayaquil. En Brasil, para desarrollar parques eólicos en Bahía, se desarrollaron contratos de compra de energía en los que el inversionista construye una planta de generación y un comercializador de energía para usuarios finales le paga una tarifa preestablecida e indexada a un plazo entre 15 y 20 años.

»El ejemplo emblemático es nuevamente España, que adoptó un modelo basado en la colaboración público?privada. Para esto, inició un valioso proceso de cambio normativo e institucional y creó nuevos entes empresariales ejecutores de proyectos basados en la empresa privada. España adoptó el marco legal para la participación privada en las obras públicas.



»La Argentina de 2030

»Las buenas prácticas internacionales indican que el pilar fundamental de una estrategia de infraestructura para el crecimiento con equidad debe ser una visión de largo plazo del país. Por definición, la infraestructura requiere inversiones importantes a lo largo de períodos prolongados y, por lo tanto, exige anticipar la evolución potencial de la demanda y las posibles restricciones de la oferta.

»Más que pronosticar requerimientos precisos de inversión, es necesario contribuir a definir una estrategia de política pública de mediano plazo, identificando factores críticos, cuellos de botella y opciones de política para la infraestructura. Para ello, partimos de una serie de supuestos sobre la evolución del crecimiento económico y poblacional y cambios en la estructura productiva, sobre la base del marco de posibilidades económicas de la Argentina para el próximo quinquenio.

»De forma central, el principal supuesto es un crecimiento del PIB estable hasta 2030, con condiciones favorables para la inversión privada y la presencia del espacio fiscal necesario para la inversión pública por parte de la administración pública nacional. Además, proponemos un enfoque integral de las posibles demandas de inversión en infraestructura económica de la Argentina hacia 2030. Este enfoque está basado sobre la existencia de efectos complementarios y sustitución entre los cuatro subsectores de infraestructura: transporte, energía, telecomunicaciones, y agua y sanidad.

»Según las proyecciones existentes, la Argentina podría alcanzar los 50 millones de habitantes hacia 2030, un tamaño similar a la población de Corea en la actualidad. Creciendo a una tasa promedio de 4% anual, la economía argentina tendría un tamaño equivalente al de Holanda (US$ 850.000 millones), y un ingreso por habitante similar a la República Checa hoy (US$ 15.000).

»Siguiendo el camino de otros países abundantes en recursos naturales, la Argentina tendría una matriz productiva más diversificada en los próximos 15 años, de la mano de una mayor inversión en capital físico y humano y la suba de los ingresos por habitantes. En particular, los alimentos procesados y otros productos diferenciados aumentarían su importancia relativa en la economía argentina.

»En paralelo, la explotación de recursos no convencionales podría implicar un mayor peso relativo de la energía en la producción y el empleo nacionales. Asimismo, la reducción de los costos de la energía vinculada con el shale oil y gas abriría también posibilidades para expandir algunos segmentos del sector manufacturero, siguiendo las tendencias recientes internacionales.

»Mejoras en la calidad educativa y la aparición de un mercado de capitales de riesgo de largo plazo también podrían estimular el desarrollo de los servicios intensivos en conocimiento, ayudados por una mayor disponibilidad de capital humano calificado, en particular en carreras vinculadas con la informática y la ingeniería.

»Sin embargo, la Argentina continuará siendo un importante productor de grandes volúmenes de graneles, liderados por la soja, los cereales y la minería. De acuerdo con estimaciones de CIPPEC, medidas en toneladas, las exportaciones podrían aumentar 50% hacia 2020, motorizadas por el complejo oleaginoso?cerealero, y el movimiento doméstico e importado de bienes crecería más de 30% en ese período. Una mayor liberalización del comercio mundial y una ola de acuerdos comerciales con economías emergentes de rápido crecimiento podrían proveer un estímulo adicional al movimiento de cargas argentino.

»En forma agregada, el sesgo de la matriz de movilidad y logística hacia el transporte automotor, impulsado por el crecimiento de la tasa de motorización y el movimiento de bienes doméstico e internacional, podría presentar desafíos medioambientales, asociados con la huella de carbono y el calentamiento global.



»Cinco tendencias

»Estas tendencias a futuro plantean cinco desafíos centrales a la infraestructura de la Argentina en las próximas décadas. Primero, el crecimiento poblacional demandará una mayor cobertura y calidad del servicio de agua potable y sanidad para evitar los problemas asociados en el pasado con procesos desordenados de aglomeración urbana.

»Segundo, una población con ingresos más elevados, y con una tasa de dependencia más alta por el envejecimiento poblacional, requerirá también satisfacer una demanda creciente de energía eléctrica y una mayor utilización de la infraestructura de transporte, asociada con una tasa más elevada de motorización y el crecimiento del transporte público. Por supuesto, estas tendencias podrían ser mitigadas a través de políticas de conservación y eficiencia energética y gestión de la demanda de transporte y el desarrollo de tecnologías de trabajo remoto.

»La experiencia internacional también sugiere que el aumento en los ingresos promedio podría implicar un aumento del tráfico y una demanda de contenidos más sofisticados a través de las redes de telecomunicaciones.

»En tercer lugar, el crecimiento del movimiento de volúmenes a granel requerirá una expansión de la red de infraestructura logística, en particular en los corredores y nodos de salida de mayor presión crítica, como los puertos del AMBA y Rosario y los principales pasos de fronteras. Al mismo tiempo, el mayor peso de productos diferenciados en la canasta exportadora demandará la instalación de redes de logística más sofisticadas.

»Cuarto, el crecimiento de los servicios intensivos en trabajo calificado tendrá como condición necesaria el desarrollo de redes modernas y eficientes de telecomunicaciones. En particular, el impulso de servicios competitivos de telefonía móvil y transmisión de datos de alta velocidad jugará un rol crucial para el estímulo de estos sectores.

»Por último, el cambio climático, en particular asociado con una mayor volatilidad de las condiciones climáticas, el calentamiento global y mayores requerimientos de certificación ambiental de la huella de carbono, impactará en los niveles de riesgo de los proyectos de infraestructura, y requerirá cambios en las condiciones contractuales y las modalidades de regulación de la inversión privada.



»Hacia una estrategia integral

»Para el crecimiento con equidad, de cara al próximo gobierno, y en una perspectiva de mediano plazo, la Argentina solo puede resolver la brecha de infraestructura a través de un esfuerzo de mejora de la infraestructura "dura", es decir el aumento de la inversión en capital fijo, sobre todo de origen privado, y un cambio estructural de la infraestructura "blanda", es decir el marco regulatorio y las capacidades institucionales del Estado nacional y de los Gobiernos subnacionales.

»Más allá de las problemáticas sectoriales, el sector infraestructura de la Argentina comparte retos y oportunidades comunes. Al mismo tiempo, las buenas prácticas internacionales indican la necesidad de una estrategia y un esquema de gestión integral de infraestructura orientada a impulsar el crecimiento con equidad en el mediano y largo plazo.

»Según los cálculos de CIPPEC, la Argentina requiere aumentar la inversión en infraestructura a 5% del PIB anual para mantener niveles de crecimiento per cápita de 3% entre 2016 y 2030. Un escenario más moderado (con un crecimiento de 2% per cápita en el mismo período), requerirá una inversión de 3,5% del PIB.

»Concretar este esfuerzo de inversión requiere dos condiciones fundamentales. En primer lugar, la presencia de espacio fiscal del parte del Gobierno nacional y el resto de los niveles de Gobierno. Más allá del esfuerzo del sector privado, la realización de inversiones estratégicas en el sector nuclear, la red de distribución eléctrica y la infraestructura física de la red ferroviaria serán responsabilidad del sector público, como indica la experiencia internacional. En segundo lugar, es necesaria la recreación de un mercado de capitales doméstico de largo plazo, en un entorno macroeconómico y regulatorio estable y adecuado para la inversión privada.

»En ese marco, proponemos tres lineamientos de política para el sector de infraestructura económica: reconstruir la capacidad del Estado, recomponer el marco normativo y normalizar los entes reguladores; alinear gradualmente las tarifas con los costos operativos, y desarrollar una estrategia diversificada de financiamiento.

»La experiencia de América latina en la última década muestra que el acceso al financiamiento es una condición necesaria pero no suficiente para cerrar la brecha de infraestructura. A pesar de recibir inversiones extranjeras directas cercanas a 9% del PIB entre 2003 y 2014 en el sector de infraestructura económica, países como Brasil y Colombia continúan experimentado importantes carencias en la red física y los servicios y demoras significativas en las obras.

»De forma central, estas experiencias indican que la capacidad del Estado para planificar y seleccionar proyectos y monitorear y evaluar el desempeño privado es el requisito esencial para el desarrollo de una infraestructura de calidad.

»En el caso de la Argentina, la normalización de los entes regulatorios y la adecuación de un marco normativo desactualizado deben ser una prioridad para el próximo Gobierno. Reconstruir estas instituciones demanda tiempo y capacidad. La experiencia reciente de América latina, y en particular de la Argentina, indica que los tiempos de puesta en marcha de entes regulatorios competentes en ocasiones no son compatibles con la urgencia de obtener financiamiento para cerrar la brecha de infraestructura, pero en el largo plazo terminan siendo más costosos. Por último, es vital que la estrategia de infraestructura sea integral, federal, transversal y prospectiva, y que esté alineada con los objetivos generales del Gobierno. Es necesario abandonar las prácticas de planificación sectorial de servicios de manera aislada. Las inversiones en infraestructura deberían planearse de forma multisectorial, interestatal y con alcance nacional, desplegando conjuntos de servicios básicos de infraestructura para aprovechar las sinergias de los distintos sectores.



»Triple desafío

»Por otro lado, el próximo Gobierno enfrentará el triple desafío de reducir el costo fiscal de los subsidios, generar incentivos a la inversión privada, y mitigar el posible impacto social de la suba de las tarifas y los precios de la energía y las tarifas de los servicios públicos. Las tarifas y los precios energéticos de la Argentina están significativamente atrasadas con respecto a las referencias internacionales.

»En esa línea, es preciso alinear las tarifas con los costos operativos de las empresas concesionarias, no solo para reducir el costo fiscal de los subsidios sino también para generar incentivos a la inversión y al uso racional de los servicios y la energía.

»Sin embargo, los esquemas tarifarios deberán estar alineados con la estrategia macroeconómica y social del próximo Gobierno. Por un lado, el nuevo Gobierno enfrentará el reto de reducir los actualmente elevados niveles de inflación. En ese complejo contexto, los servicios públicos y la energía representan alrededor de 4% del nuevo índice de precios al consumidor (IPC nu) (INDEC, 2014). Por ejemplo, un aumento de 30% en promedio de las tarifas podría traducirse en una suba máxima de cerca de 4,5 puntos porcentuales de la inflación. Por esto, el esquema de convergencia de los precios y las tarifas de los servicios públicos y la energía deberá ser gradual y consistente con un plan de estabilización de precios.

»Por el otro, es necesario proteger a los sectores más vulnerables de los potenciales aumentos de tarifas y precios. Según la Encuesta de Gasto de los Hogares (ENGHo, 2012), los servicios públicos y la energía representan alrededor de 8% del gasto de los hogares ubicados en los primeros dos deciles de ingreso. En consecuencia, es preciso implementar un mecanismo de tarifas sociales que mitigue el impacto de las subas tarifarias sobre los ingresos de los sectores vulnerables.

»De acuerdo con la experiencia internacional, la implementación de las tarifas sociales podría estar basada en la identificación de los usuarios con menores ingresos a través de los programas existentes de protección social y en el sistema de jubilaciones y pensiones. Esta modalidad de identificación de beneficiarios podría ser complementada para los casos del gas y la energía eléctrica por un esquema de umbrales de consumo.

»Este esquema posibilitaría no solo focalizarse en los hogares vulnerables, sino también implementar un mecanismo de subsidios cruzados a través del cual las tarifas más elevadas para los usuarios de mayor consumo financiarían las tarifas subsidiadas de los usuarios de menor consumo, reduciendo el costo fiscal para el Gobierno nacional.

»El próximo Gobierno enfrentará también el desafío de financiar los significativos requerimientos de inversión necesarios para cerrar la brecha de infraestructura de la Argentina. Uno de los principales retos será canalizar los recursos disponibles al financiamiento de proyectos de alto valor socioeconómico a través de vehículos financieros adecuados. A su vez, es necesario diseñar mecanismos de administración y operación que garanticen el pago de las inversiones y una provisión de servicios eficiente.

»En ese contexto, la experiencia internacional indica la necesidad de financiar el esfuerzo de inversión a través de una estrategia diversificada de financiamiento. Al menos en el corto plazo, la Argentina no podrá financiar la mayor parte de la inversión requerida por medio del mercado financiero local. La profundidad financiera argentina apenas supera 20% del PIB frente a un promedio latinoamericano de 65%.

»La inversión extranjera tampoco es la solución mágica para los problemas de la infraestructura. En 2016, la Argentina enfrentará un panorama económico internacional más adverso y condiciones regulatorias más restrictivas en el sector financiero, lo que generará una mayor competencia por inversiones a escala mundial.

»Por ejemplo, entre 2003 y 2013 el sector de infraestructura solo recibió 10% de la inversión extranjera directa (IED) en los cinco principales países de América latina. De hecho, en total la IED solo representó 3,2% del producto de las economías de la región en ese período.

»Más allá del financiamiento privado, algunos proyectos de infraestructura deberán ser financiados directamente por el sector público, como los que involucran el desarrollo nuclear, las interconexiones de suministro eléctrico y gasífero o la infraestructura física y ferrocarriles. De todos modos, existen límites al endeudamiento público y cierta necesidad de reducir exposición al "pecado original" de los descalces en moneda extranjera y evitar en el futuro ajustes fiscales regresivos focalizados en la inversión pública.

»En ese contexto, el próximo Gobierno también deberá desarrollar estrategias de financiamiento mixtas y vehículos financieros innovadores. Como muestra la sección anterior, Brasil, Chile y México son los países que más avanzaron en la región en la implementación de asociaciones público-privadas, en particular en el sector de transporte.

»Para canalizar estos recursos, la Argentina debe fortalecer sus instituciones para ofrecer certidumbre jurídica a la inversión, promover una administración de riesgos adecuada y utilizar de forma transparente y eficiente sus recursos fiscales. El primer paso consistirá en coordinar este esfuerzo con las políticas monetaria y fiscal. Este esfuerzo deberá ser consistente con un plan de estabilización de precios que conjugue una baja inflación y una mejora en la intermediación financiera, con estiramiento de los plazos de financiamiento.

»Es necesario iniciar un ambicioso proceso de cambio normativo e institucional y crear nuevos entes empresariales ejecutores de proyectos sobre la base de la empresa privada. Con respecto al mercado doméstico, es necesario expandir el sistema financiero y estimular el crecimiento de la bancarización de la economía. Además, es preciso fomentar mecanismos de ahorro a mediano y largo plazo que permitan financiar inversiones productivas.

»En cuanto a propuestas de política pública para la infraestructura, para enfrentar el desafío de recuperar el autoabastecimiento energético, a través de la reducción de la dependencia de energía importada a precios internacionales y de la generación gradual de una matriz energética sustentable, la Argentina deberá encarar un importante esfuerzo de inversión y una decidida acción de política en el sector energético con un horizonte de corto y largo plazo.



»Hacia una matriz energética sustentable

»Para recuperar el autoabastecimiento energético, reducir la dependencia de energía importada y generar gradualmente una matriz energética sustentable, la Argentina deberá encarar un importante esfuerzo de inversión y una decidida acción de política en el sector energético con un horizonte de corto y largo plazo.

»Según estimaciones de CIPPEC, los requerimientos de inversión pública anual del sector energético podrían alcanzar en promedio un máximo de 2,2% del PIB en los próximos 20 años para cumplir estas metas de política.

»En el corto plazo, es imperativo mejorar la eficiencia e incentivar el ahorro energético, mediante la educación de los consumidores, la provisión de información y los incentivos de precios adecuados. A mediano plazo, es preciso encarar una política de diversificación de la matriz energética. El eje de esta política debería ser la disminución de la participación de la energía térmica, hidráulica y nuclear. La contrapartida sería una suba del peso de fuentes renovables, como la energía eólica.

»La Argentina también debe reconstruir las capacidades de planificación energética estatales. Con ese fin, es preciso definir el rol del Estado regulador (a escala nacional y provincial), y productor a través de YPF, Enarsa y las empresas provinciales de energía, e invertir en mejorar las capacidades técnicas de los organismos públicos y entes regulatorios sectoriales. El ejercicio del dominio sobre los hidrocarburos por parte de las provincias impone un gran esfuerzo de construcción de instituciones estatales sólidas, que ejerzan ese rol con rigurosidad, eficiencia e independencia.



»Seis pilares

»CIPPEC propone una estrategia nacional de movilidad y logística basada en seis pilares. Primero, la ampliación de la capacidad de los principales corredores viales. Con ese objetivo, CIPPEC propone tres alternativas de políticas: (a) una rehabilitación de la red nacional, consistente en la repavimentación integral y mejora de rutas pavimentadas nacionales, con un costo anual de 1,2% del PIB; (b) una alternativa de mejora parcial, que incorpora la repavimentación de la red provincial, con una inversión anual de 1,7%; y, (c) un escenario de cambio estructural, que contempla, además, la construcción de autopistas y autovías nacionales y provinciales, mejoras en rutas pavimentadas y enripiadas y la construcción de cruces por ciudades, con un requerimiento de inversión de 2,7%.

»Además es necesario adecuar los principales corredores y pasos de frontera para afrontar un mayor comercio con el resto de América latina y mercados no tradicionales. También es preciso definir una estrategia portuaria nacional que atienda a las necesidades del comercio y a las tendencias de la actividad naviera. En particular, es prioritario mejorar el acceso terrestre y náutico a los puertos del litoral fluvial y del Río de la Plata.

»Por otro lado, es preciso definir una estrategia de movilidad urbana sustentable con sentido federal, basada sobre una política coordinada a nivel interjurisdiccional de provisión del servicio de transporte público e impulso al transporte no motorizado. Una acción prioritaria dentro de esta estrategia integral es facilitar la logística urbana mediante parques logísticos y obras de bypass para reducir tránsito pesado en las ciudades.

»También es necesario modificar la matriz de cargas mediante una mayor participación del ferrocarril y del cabotaje marítimo y fluvial. Asimismo, encarar una acción decidida de mejora de la red de cargas ferroviaria y apoyar la modernización del transporte carretero. De acuerdo a estimaciones del Instituto Ferroviario de la Universidad Nacional de San Martín (Unsam, 2012), rehabilitar la infraestructura de las vías y mejorar o construir accesos, playas de carga, centros logísticos y proyectos ferro-urbanísticos costaría cerca de 0,2% del PIB. Finalmente, es imperativo incentivar una mayor inversión en sistemas de radares y control del espacio aéreo en los principales aeropuertos.

»CIPPEC propone implementar un Plan Nacional de Cobertura Universal de Servicios de Agua Potable y Cloacas (Planagua). El Planagua podría comprender tres intervenciones alternativas, con costos y alcances opcionales en términos de acceso al servicio de agua potable y cloacas a escala nacional para los próximos cuatro años: a) mínima, que mantenga la cobertura de acceso a agua de red pública, pero incremente el acceso a la red cloacal a 70% de la población con un costo cercano a 0,2% del PIB; b) media, que ofrezca servicios mejorados de agua a 90% de la población, e incremente el acceso a cloacas a 70% de la población con un costo similar a la anterior; y, c) máxima, que ofrezca acceso a la red pública de agua y a cloacas al conjunto de la población nacional, con un costo de 0,4% del producto.



»Mejorar el acceso a Internet

»Tanto de banda ancha como asegurar niveles de servicio adecuados de telefonía móvil.

»De acuerdo a la evidencia internacional, la digitalización debe alcanzar niveles elevados de uso para maximizar sus impactos sobre el crecimiento con equidad. En ese sentido, de acuerdo a un estudio realizado por Katz, la Argentina precisa al menos aumentar dos veces y media la penetración de los servicios de banda ancha móvil y duplicar la velocidad de banda ancha.

»Para lograrlo, CIPPEC propone tres estrategias alternativas, con diferentes niveles de penetración de banda ancha: a) mínima, para alcanzar 30% de cobertura, acercándose al promedio de países desarrollados, y con un costo de 0,1% del PIB; b) media, para lograr 65% de cobertura de banda ancha, con un costo de 0,2%; y c) máxima, para llegar a 100% de cobertura con una inversión equivalente a 0,3%.

»Por el lado de la demanda, es preciso implementar una tarifa social que asegure la asequibilidad del servicio de banda ancha de Internet para los hogares de menores ingresos relativos. Por el lado de la oferta, es necesario asegurar un aumento de los niveles de competencia en el mercado de los servicios de banda ancha de Internet, para disminuir costos de transacción y generar incentivos a la innovación tecnológica.

»Estas acciones deberían tener como eje la creación de un ente regulatorio único de telecomunicaciones. Un organismo de estas características posibilitaría definir una estrategia integral para el sector orientada en resolver las ineficiencias de la oferta y la demanda.



»Conclusiones

»A pesar de su importancia, la inversión en infraestructura experimentó recientemente una tendencia decreciente en la Argentina. De hecho, la Argentina invierte menos que otros países de menor desarrollo relativo de América latina en relación con el producto.

»Más allá de los problemas con el "hardware" de la inversión física, la Argentina enfrenta también graves falencias en el "software" del Estado. Como resultado de estos problemas, el 2016 encontrará a la Argentina con severas carencias y un notorio deterioro del desempeño de la energía, el transporte, el agua y el saneamiento y las telecomunicaciones.

»De cara al próximo Gobierno, y en una perspectiva de mediano plazo, la Argentina solo puede resolver la brecha de infraestructura a través de un esfuerzo de mejora de la infraestructura "dura", es decir el aumento de la inversión en capital fijo, y un cambio estructural de la infraestructura "blanda", es decir el marco regulatorio y las capacidades institucionales del Estado nacional y de los gobiernos sub-nacionales, y el desarrollo de las capacidades y el capital humano del sector privado.



»(*) Lucio Castro es director del Área de Desarrollo Económico de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).»





La ejecución de la innovación

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